张师伟|基层党组织的领导功能：农村协商民主的规范完善与规则耦合

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本文刊载于《探索》2021年第4期。

引用格式：张师伟.基层党组织的领导功能：农村协商民主的规范完善与规则耦合[J].探索,2021(4):59-69.

摘要：改革开放以来，中国农村社会的生活内容、组织形式以及治理机制等明显呈现出多元化格局。协商民主给农村社会提供了一个共建共治共享的良好平台，但农村多元治理主体的并存共治亟待理顺彼此之间的关系。各主体行为规范的完善及不同规则的逻辑耦合就成为农村协商民主能否稳健存在及有序运行的关键。基层党组织作为农村治理的领导核心，在农村协商民主的规范完善及规则耦合方面扮演着组织领导的重要角色。基层党组织既要指导多元主体各自的规范完善以保证其民主性，又要负责农村治理整体性规则的耦合以增强农村治理的整体性及协调性，从而推动农村协商民主的规范运行和农村治理的成熟完善。

作者：张师伟，男，博士，西北政法大学政治与公共管理学院、中华法系与法治文明研究院教授，博士生导师。

自改革开放以来，农村治理体系发生了重大变化，农村原先政社合一的治理体系转变为村民自治的治理体系，并在法律层面上获得肯定。国家的宪法和村民委员会组织法不仅都肯定了村民自治的法理权限，村民在法律上获得了自我管理、自我教育、自我服务的权利，而且还为村民自治作出了制度安排，将民主贯彻于选举、管理、决策及监督之中，并在其中强调了基层党组织的领导作用。与此同时，中国共产党的党内法规也规定了中国共产党农村基层组织在农村治理中的核心领导地位。实际上，现有的法律及党内法规已经注意到农村社会在组织上的多元化现状，不仅村民委员会组织法注意到处理村民自治与其他社会组织的关系，而且中国共产党的党内法规也要求农村基层组织要处理好与其他社会组织的关系。基层党组织及村委会作为拥有不同法理基础的组织，在处理彼此之间的关系上各自遵守自己的法理规范。在法律及法规上，虽然不同的社会组织都有各自的规范体系，但如何在农村中实现不同社会组织的共建共治共享，又缺少一种规则层面上的协调和协同，而基层党组织也缺乏充分体现其领导作用的规则化渠道。农村多元治理主体在基层党组织的领导下，通过协商民主实现共建共治共享，还需要在规范完善及规则耦合层面进行法制完善的努力。

基层党组织既然在农村的协商民主中扮演重要角色，发挥核心领导的作用，那么它就在农村协商民主法制完善方面负有重要责任。基层党组织既要在不同社会组织中凝聚、组织、教育及引导群众，构建起社会组织内部的协商民主行为规范；也要在农村多元协商民主治理格局中发挥组织、协调及沟通、整合的作用，通过架构农村治理的整体性制度框架在逻辑上对各个社会组织的规则进行耦合加工，因地制宜地将《中华人民共和国村民委员会组织法》《中国共产党农村基层组织工作条例》中的有关规定予以落实，形成一套逻辑自洽的农村制度体系。

1 基层党组织对农村协商民主制度体系化的领导

重视农村基层党的建设，发挥农村基层党组织在农村变革中的引领作用是中国革命、建设和改革取得成功的重要原因。从现实来看，基层党组织在农村处在政治中心的地位，在领导农村协商民主方面具有充分的制度优势，具备发挥重要政治作用的条件，成为新时代强化农村基层党组织整体功能的客观要求。农村协商民主制度的体系化发展在很大程度上就取决于基层党组织是否建立了领导农村协商民主的制度体系。

1.1 基层党组织在农村中的政治中心地位

基层党组织在农村处于无可置疑的政治中心地位，其在农村的领导地位与领导作用也得到了《中华人民共和国村民委员会组织法》《中国共产党农村基层组织工作条例》等的肯定，拥有坚固的现实基础和法理依据。就现实基础来说，一方面，基层党组织普遍分布于广大农村中，每个建立了村民委员会的村庄都建有党支部，每个村民小组也都建有党小组，党的组织及党员的普遍存在为发挥党组织的领导作用提供了坚实的组织基础。另一方面，基层党组织及党员具有组织性及先进性的充分优势，组织性的优势既来自于中国共产党组织的严密性及纪律的严格性，也得自于它在实践中本身就是地方政治秩序的一部分，并在政治秩序的形成及运作中发挥着重要作用；先进性的优势则既在根本上来源于其先锋队的政治性质及为人民服务的宗旨，也来源于其作为基层党组织的创先争优活动，基层党员更自觉地学习了党创建的先进理论体系，成为率先以科学理论武装起来的农村中的先进分子，并由此而具有了先进性的政治优势。

伴随农村中社会生产及生活的变化，基层党组织的领导地位及领导作用在实践效果上产生了分化。一部分发展较好的农村，在数十年的发展中始终坚持基层党组织的领导核心地位，注重发挥其领导作用，形成了一套以基层党组织的领导作用为核心的农村治理制度体系，并由此实现了经济富裕、社会和谐、乡风文明的发展预期，在社会主义新农村建设中取得了标志性的成绩，其中的华西村、南街村更成为新农村建设的明星村。另一部分农村则在村庄权力竞选机制的作用下发生了“两委”之间的冲突，一直是村民自治实践中的一个突出难题。在农村治理实践中淡化了基层党组织的领导地位与领导作用，而竞选产生的自治秩序又在实践中不能充分地领导村庄的全局，且具有周期性的不稳定性。虽然农村中周期性的竞选似乎颇为引人注目，但是发展的实践因为缺乏党组织的先进性作用，而在农村中不能实现良性健康的发展秩序。农村选举故事中的明星村往往将注意力集中在权力交替上，而在社会经济发展方面成绩并不突出。当然，即使没有农村竞选的周期性影响，基层党组织也未见得就能成功扮演领导者的角色，发挥其领导作用。但是农村中良性社会秩序及可持续发展对制度体系的高要求，向农村基层党组织提出了务必要积极承担起领导角色的要求。

1.2 基层党组织在农村治理体系中的领导地位

基层党组织在新民主主义革命及社会主义改造与建设时期，曾经发挥过至关重要的领导性作用，正是在基层党组织的积极领导下，中国传统农村才发生了翻天覆地的巨大变化。基层党组织在那个时候所以能发挥至关重要的领导作用，就在于它将自己的根须扎进了农村社会生活的深处，“实现了政党、基层政权和乡村社会的有机互动和融合”，既建构了基层党组织领导下的社会组织网络，发挥出其总揽全局和协调各方的领导作用，又通过党员的模范带头作用动员和教育广大农民，建构起了以基层党组织为政治中心的农村制度体系，实现了农村社会的根本大变革。

改革开放以来，绝大多数的农村社会不仅在解放生产力方面取得了重要的成绩，在发展生产力方面也取得了重要的成绩。然而，在工业化、城市化的浪潮中农村的社会组织力总体上弱于城市，优质的劳动力资源被城市化及工业化吸走，农村基层党组织建设受到人力资源流失的明显影响。与此同时，农村制度体系的完整性及其对农村发展的支撑性相应也较弱，从而出现了一定程度的农村衰落现象，“村庄衰落使农村经济发展进程放缓，反过来，农村经济发展滞后加速了农民向外迁离频率，进一步加剧村庄衰落进程”。

中国共产党从社会主义现代化事业的全局出发提出了乡村振兴战略，并同时提出了加强基层党组织建设的任务，颁布了《中国共产党支部工作条例》，其中对农村基层组织的领导作用作了详细规定。这就在理论逻辑上贯通了乡村振兴与基层党组织党建及其领导作用的关系，即部分农村社会经济及文化的衰落在根本上乃是基层党组织建设滞后的结果。要实现乡村振兴就必须首先要重视农村党的建设工作，将农村基层组织建设成为农村的政治中心，牢固确立和巩固党组织在农村社会组织网络中的领导地位，充分发挥农村基层党组织在农村社会中的领导作用，确立它在农村制度体系中的政治中心地位及作为治理核心的必要权威。目标是使基层党组织能够在农村治理的实践中纵览农村发展的全局，协调农村发展的各个方面，确立起适合时代要求并体现民主精神的法制化了的农村协商民主制度的规范体系。

1.3 基层党组织在农村中的制度优势

基层党组织在农村中的政治中心地位和领导作用，虽然首先是体现在法制化的规定上，但又不能停留和满足于法制化的有关规定上，而是必须落实为一套系统化的农村制度体系。将基层党组织在农村的政治中心和领导作用体现在人们的日常生活中，使它能够总揽农村发展全局，协调农村发展各个方面，将农村中的基层民主、基层党组织的领导及法治化运行真正结合起来，建构起多元主体共治的协商民主治理格局。因为基层党组织具有严密的组织性、严格的纪律性及政治上的先进性，所以它在农村发展及治理中具有比其他组织更为优越的权威条件，能够在中国共产党的党内法规及国家有关法律规定的基础上，发挥远比其他组织更具备成为农村治理制度体系重构的政治中心和领导权威，推动农村协商民主制度体系的稳健发展。

首先，可以依托有关村民自治的法律规定，充分发挥党组织在村民自治中的领导作用，将村民依法选举村民委员会的过程及村民自治的组织体系纳入基层党组织领导之下，从而使党的主张通过基层党组织贯彻和落实在村民自治的运行过程与决策中，实现村民自治的民主与基层党组织的领导的有机统一。这既有利于基层党组织动员和教育广大群众，提高群众政治觉悟和民主素质，也有利于群众在党组织的领导下实现自己的民主权利，并有利于在村民自治的民主中增强协商的环节，减少不必要的竞争内耗，提高政治生活的质量。

其次，基层党组织还可以通过发挥党员在农村中的模范带头作用。“农村党员队伍先锋模范作用的有效发挥是农村基层组织在村民自治进程中发挥核心领导作用的重要体现。”一方面将群众在政治上组织起来，充实党组织、团组织及妇女组织的力量；另一方面又积极支持发展农村中的新型社会组织，如公益组织、行业组织等，从而将农村社会生活的新发展也纳入基层党组织的制度化轨道。这样才能保障基层党组织在农村的领导地位，发挥领导作用。

1.4 基层党组织与农村协商民主格局的建构

农村在经历了数十年的发展之后，或者是迈步走上了一种比较发达的状态，而正走在迈向更高阶段的路上，或者仍然徘徊在贫困的边缘，正在努力实现小康社会的理想目标，或者处在一种自发的发展状态。不论是哪种发展状态的村庄都已经在治理体系上出现了多元化格局，多元主体的共治已然不可避免，因而从调查来看，一方面农村对协商民主的要求日益增长，另一方面协商民主的多种实施方式对提高作为治理重要主体的领导干部的工作满意度有着积极意义。多元主体共治并不仅仅是指多个主体同时进行治理，还包含着多个主体在治理过程中的协调与配合，而多元治理主体间的协调并不会在实践中自然地实现，必须以多元主体的协调共治自觉为前提。因为农村中多元治理主体都是在比较独特且独立的环境中产生，并且每个治理主体都有其自身独立的法理依据。这造成了每个治理主体在法理及运行上独立自主，既缺乏与其他主体协调共治的意识，也缺乏与其他主体进行协调的机制。

与其他治理主体相比，基层党组织具有由其性质及地位等所决定的外向型特质，即在性质上具有的先进性及国家法律、党内法规赋予它在社会中的中心地位和它对社会生产生活的领导作用。这使得基层党组织处在农村社会组织网络的中心地位，并担负起协调多元治理主体的职责，发挥协调多元治理主体的作用。基层党组织对多元治理主体的协调，一方面可以通过党员在多元治理主体中担负领导职责而实现，党员的先进性及党小组的战斗堡垒作用足以使他们影响多元治理主体，在多元治理主体的意志、过程及结果中贯彻落实基层党组织的主张；另一方面则要自觉地建构起以基层党组织为中心的协商、协调机制，既将基层党组织在多元协调中的领导作用制度化，也将基层党组织协调各方的具体做法制度化、规范化。

2 农村协商民主制度体系中多元主体的行为规范完善

中国共产党通过基层党组织及其党员，形成影响农村协商民主主体的有效路径，将党的组织、方针、政策等贯彻和落实到农村协商民主治理的实践中。这在结果上既有利于将党的群众路线比较全面地贯彻到农村协商民主实践中，也有利于从协商民主人民性是否充分展开的角度确立协商民主制度体系合理性的有关标准，并最终在多元协商治理的过程中确保民主得以贯彻和落实。中国共产党通过影响多元协商治理主体的行为规范，来确保农村协商民主多元治理体系的人民性、民主性及合理性。

2.1 基层党组织对农村协商民主主体的组织协调

基层党组织在农村处于政治中心地位，除了在农村协商民主的体系性建构及制度建设上要担负领导职责、发挥领导作用之外，还要对其他治理主体进行组织协调，施加规范性的影响。基层党组织一方面要充分发挥村级党组织的领导核心作用，通过在政策、理论等对其他治理主体进行外在宏观指导，不仅使其他治理主体在农村社会中的形成及运作能自觉地遵循中国共产党的路线、方针及政策等，而且也使其他治理主体能自觉地将自己纳入党所领导的体系，在自己与基层党组织之间确立起制度化的工作联系；另一方面则要通过发挥党员的模范带头作用及先锋作用，使他们在多元治理主体的产生及运行中发挥建章立制的作用，既将中国共产党的民主集中制原则贯彻在多元治理主体的规章制度中，也将中国共产党的人民民主思想及群众路线等贯彻在多元治理主体的组织及运行体系中。

在实践中，农村社会的多元治理主体有多种多样的产生方式及不同的法理依据，并由此决定了各个治理主体在制度规范的民主性上各不相同。有的治理主体属于农村社会中自发形成的行业性自治组织，因为在农村经济发展中的影响力较大，使其在规范上往往带有一定的经济寡头特点，经济实力较强和行业影响较大的人员在其中具有决定性的作用，其民主性往往不够充分。在这种情况下，农村行业性组织就要建立民主科学的管理机制，做到“民办、民管、民受益”，既要确保成员的主人翁地位和经济利益，提高民主决策、民主管理和民主监督程度，又要充分发挥行业性组织领头人的能力效应。

有的治理主体属于公益组织，公益性质使得它往往需要借助于所做的事情来获得必要的权威，它虽然占据着道德的高地，但并无充分的强制性，从而在常态的运行中难以保持足够的凝聚力及吸引力，参与性不够和民主性不足的情况同时存在。在实践中既需要各级党委政府领导的关心和重视，也需要健全运行机制，抓好建章立制、民主管理等，从而为其健康发展提供保障。

有的治理主体是上级某职能部门的派出机构，在农村社会中缺少必要的根系，虽然它履行着外部职能部门赋予的职责，但又只能面向农村履职，其职责或完全属于为农村社会提供公共服务，或进行必要的公共管理。不过，因其在建构与运行中缺少农村社会的民主参与，所以它的民主性不足也就在情理之中，其中社区组织体系在农村的植入具有自上而下的特点，其民主性不足的情形较为明显。农村社会中的多元治理主体除了基层党组织及村民委员会之外，其他大多数治理主体都存在着民主性不够的弊端，民众的参与性不足，治理过程的协商性不充分。这就需要基层党组织充分发挥组织、协调与领导的作用，促使农村协商民主的有序进行。

2.2 农村协商民主中群众路线的贯彻落实

农村多元治理主体在规范方面的完善表现在环节的完整和程序的合理，而环节完整与否及程序合理与否的衡量标准，则在于协商民主是否能得到充分实现。农村中的多元治理主体既然在目的上具有服务于农村的性质，那么它在建构的原则及运行的指导思想上就应该充分体现农村社会的人民性，在组织建构及运行过程中则要贯彻和落实依靠群众路线、依靠人民群众、为了人民群众。农村多元主体共治格局的协商民主，“把自上而下的群众路线和自下而上的农民参与有机地结合起来，有效构建了群众路线在乡村政治领域实现的新路径”。

任何一个立足农村的治理主体，都只有首先确立了为群众服务的根本宗旨和率先遵循群众路线的原则，才能真正赢得农村社会中广大民众的认可。不过，农村中的治理主体在体现为人民服务宗旨及贯彻群众路线时，又不能仅仅停留在宣传或宣示性的口号上，而要真正落实在治理的过程及结果上，治理主体只有做到了过程上的民主、公开、透明，才能在结果上实现治理的公平、公正及合理。因此，为了更好地以协商民主的发展来推进群众路线的实现，就势必要求在实践中设计完整的发展路径，包括顶层设计协商民主制度、全面提升协商民主技能、精心培育民主协商精神、拓展民主协商组织资源等。

村民们不仅普遍期盼治理主体能够实现公平、公正及有效地进行治理，而且他们对于治理是否公平、公正、有效、合理有自己的判断标准。二者只有在治理过程中能够很好地交往、沟通及合作，治理主体及村民才能在治理的过程及结果上达成合意，使治理能在结果上达成双方认可的最佳结果。有的学者在研究中发现，“从全国各地的治理实践来看，民主协商机制尚未真正嵌入乡村治理的各个环节和各个领域，协商民主的制度优势和治理功能未得到充分发挥”，因而必须加快将协商民主嵌入农村治理的进程，促进协商民主制度优势转化为农村治理效能。农村治理主体在确定自身组织框架、运行程序及治理目标时，就要以协商民主的方式充分听取治理对象的意见，在治理主体履职的环节上吸纳协商民主环节，将协商民主的规范纳入治理过程。充分发挥协商民主程序在确保治理过程公平、公正、民主、公开、透明的积极作用，充分发挥每一个治理主体对于实现民众美好生活的积极贡献。

2.3 农村多元协商民主的合理性衡量标准

农村中的多元治理主体各自都有一个自己的治理领域，并都在各自的领域中确立起了相应的制度体系。既因为不同的治理主体履行治理职责的法理来源不同，也因为不同治理主体进入农村社会的方式不同，各个治理主体所确立的治理制度体系在环节与程序上存在着较大的差距。各个治理主体因为贯彻和落实协商民主环节及程序的程度不同，而在治理的合理性及有效性上产生明显的差异，在治理效率、效力及效益上的不同。这主要是因为协商民主可以让公众平等、自由、常态化的参与，通过协商议题的确定、协商程序的设计、协商人员的吸纳及协商过程的控制，实现多元权利和利益主体的共同参与。

在这个意义上，不同治理主体所确立起来的治理制度体系，其合理性在很大程度上要由其中的协商民主环节与程序来决定。不同的治理主体在各自所确立的制度体系中表现出对协商民主环节与程序的不同态度，从而在不同治理主体所确立的治理制度之间出现了差别。有的治理主体把协商民主的环节与程序纳入治理的制度体系中，比如行业性社会组织把主要人物之间的协商作为组织决策的必要环节；有的治理主体则完全在履行上级赋予的职责，其职责内容及履职方式并未纳入治理的制度体系，比如农村中的社区组织，尽管职责中的不少内容是服务性的，但服务内容并无多少可以协商的弹性。

不同治理主体所确立的治理制度体系在协商民主环节及程序上的差别，在多数从本地滋生出的治理主体之间主要表现为程度上的差异。有的治理主体在其治理制度体系中规定了较多的协商环节，而协商的范围则比较有限，从而表现出民主程度的明显不足，多数村民无法以民主的方式参与协商过程，而激活村民的主体作用，促进其积极参与农村治理是实现乡村振兴的基础。有的治理主体在有些环节上则是民主较多而协商不足，从而较多地表现了竞争性选举民主的特质，竞争性民主选举在协商不足或缺乏协商的情况下，极容易造成农村社会的派性活动，甚至造成派性压过共性的不良结果。在有派性的村庄中，村庄权力结构的基础是派性，不同派系的力量能否在村庄权力组织中达成一致进而构造一种相对平衡的权力结构，决定了村庄政治的稳定。有的治理主体虽然在协商民主的环节及程序上并无缺项，但在具体的规范性上仍然存在一定瑕疵，或因协商过程中的代表遴选办法未尽合理，或因协商的程序未尽合理，造成协商民主程序在一定情况下陷入冲突的境地而难以自拔。

2.4 农村协商治理如何进行民主性的具体落实

农村中的多元治理主体在履职方面，需要在协商民主理论的指导下进行治理环节及程序的完善工作。一方面要真正站在农村治理之客观需要的基础上，立足于民主治理的要求，既要在治理组织架构及运行程序建构过程中充分听取民意，也要在充分听取民意的时候充分开展协商民主，从而在既考虑民众需求又经过民主协商同意的基础上建立亲和度高、可信度高的治理体系，以便能够在治理的过程中充分了解民众的需要，实现民众对治理结果的高满意度，充分贯彻落实群众路线。另一方面也要注重在协商民主的环节上采取合理的程序，既要考虑到协商民主中的充分参与，尽可能地做到应参与者尽参与，以便充分听取人民群众中关于某个问题、议题等的不同意见与建议。在不得不选代表进行协商的时候，则要充分注意代表遴选结果的代表性，尽可能将不同意见与建议的代表容纳其中，并且注意协商民主参与者在其所代表的人群中应该有相当的代表性及其在群众中的权威性，比如听证会这种协商民主所要求的代表之遴选，就要考虑其参与的意愿、观点的代表性及听证能力等因素。同时，也要考虑协商议事规则的合理性，在保证代表充分发言的基础上，开展不同意见与建议之间的沟通与协商，在程序上应平等对待不同的发言内容，在协商过程中则要在程序上建构起以理服人的对话程序，以便对话者在相互交往的过程中获得一定程度的相互认同，积累起重叠共识，并在重叠共识不断扩大的基础上，达成不同意见与建议之间的最大公约数。

不同的治理主体根据自己在治理过程中表现出来的环节与程序的瑕疵，从提高治理的民主性及科学性入手，将协商民主的完整环节与合理程序嵌入治理过程，就在结构上改变了治理体系的制度，并在根本上凸显了治理的民主色彩，还在相当大的程度上增强了民众对治理过程及事务的认同感，从而有利于提高治理的效率、效力及效益。一般来说，协商民主环节与程序嵌入各个治理主体的治理过程，必然会带来治理结构、治理程序及治理结果的显著变化，既体现在结构上凸显共同利益在治理中的结构性影响力，从而在很大程度上淡化治理过程的寡头属性或管理性色彩；也体现在治理程序凸显共治的特质，从而使得协商后的共同意志取代了治理主体的意志，彰显治理的公共性；还体现在治理结果更为明显的公正性。

3 农村协商民主制度体系中规则的多元化及其耦合

农村多元协商民主治理在制度上客观存在着规则的多元化，不同来源及不同目的的规则在内容上并不能自然衔接，存在一定的冲突与矛盾。这就要求农村协商民主的制度体系能够在规则之间进行协调，实现规则内容的相互耦合，以形成一个体系化的整体性规则体系。基层党建的最终目的是促进农村社会发展，在农村治理中发挥引领模范作用。因此，基层党组织在多元规则的协调和耦合过程中扮演着重要角色，发挥着重要的领导、组织及协调等的作用。

3.1 农村协商民主治理的规则协调性要求

农村社会生活的内容已经非常丰富，其中的治理主体也日趋多元化，但作为一个整体，农村社会生活的各个方面及不同环节之间的联系不够紧密，而不同治理主体分别治理的领域及相关问题之间在内容上并不能截然分割开来。有些村庄以整体性治理克服了治理中的碎片化，取得了明显的成绩，这在客观上提出了多元治理主体及各自的治理领域之间保持一种因治理对象的整体性联系的必要性。从规则体系构建的角度来看，就是不同治理主体所建构的治理体系及相应的制度规定之间存在着进行规则耦合的必要，以便使农村社会的治理规则能在整体上保持一种逻辑的一致性及功能的协调性。

首先，不同治理主体之间在规则层面的协调性，要求不同治理主体在治理过程中实现一种彼此职责、权限、功能明确的分工。这既要求不同的治理主体在农村治理中重点处理各自职责所系的问题，也要求不同的治理主体彼此在职责交汇或重叠的地方进行必要的规则协调，以避免治理成功时的争功、治理过程中的推诿及治理失败后的避责。

其次，不同治理主体之间在规则层面的协调性，还表现在农村治理体系中的治理主体因其在农村治理体系整体中的地位与作用不同，而有明确的层次性，即有的治理主体重点在于处理具体问题及供给具体的服务等，而有的治理主体主要处理不同治理主体之间的关系，协调不同治理主体之间的规范或规则的交错冲突或割裂不衔接。基层党组织的核心领导作用之一就是从具体的事务性工作中脱离出来，抓住重点、总揽全局、组织协调，而不同规则体系的协调自然在其领导的范围之内。

再次，不同治理主体之间在规则层面的协调性，还要求农村治理体系之整体布局要妥善处理好民主治理及协商治理、依法治理之间的关系。这就要求农村治理体系的完善既要在民主治理、协商治理的法制化及法治化方面下功夫，以明确的法制化规范将民主治理及协商治理嵌入农村多元治理的过程；也要在法制化及法治化的工作中贯彻民主治理及协商治理的原则，使广大民众能够以民主的影响力及协商的工作方法，影响法制化及法治化的内容，保证法制化及法治化的协商民主特质；还要在协商治理的过程中注入民主精神，使协商真正能体现和贯彻民意，并将体现民意的协商方式以法制的方式确定下来，使体现民意的民主协商成为农村治理的一个刚性环节及刚性程序，通过法制化的规范保障使协商民主在环节上不可或缺、程序上不容避让。一般而言，未来“乡村治理难题的解决还是要在现代法律体系顶层设计指导下，形成以自治激发活力、靠法治明确预期、用德治春风化雨的有效治理格局”。

3.2 农村协商民主多元规则之间的耦合要求

农村治理体系在规则层面的协调性固然是农村生活整体性的客观要求，但它又不能在实践中自然而然地实现，不同规则体系间的协调往往面临诸多困难，存在权力不能有效衔接、利益不能合理平衡和关系不能协调等现实难题。实际上，多元治理主体各自所形成的治理体系及其制度化的规则在自然自发的状态下，不仅不能实现规则之间的协调和耦合，而且还会因各个规则体系在职责及功能等方面的缺位、越位而出现规则的空白或规则间的冲突。

农村治理中的多元主体之间，“由于主体的利益之争、化解制度平台的缺失及其自身的主观认知等原因，表现出一定程度的冲突”。既然不同治理主体之间的规则耦合不能在自然自发的状态下实现，那么它就必须在实践中获得自觉的调节，即只有建立一个自觉调节彼此之间规则的系统才能保持多元治理规则之间的起码协调，实现农村社会的秩序完整及良法善治。因为多元治理主体各自确立的规则体系及彼此之间的整体性联系都立足于实践并服务于实践，所以不同治理主体所确立的规则之间的协调在根本上也是由农村的实践来促进和保证的。

在农村多元治理体系中最能体现农村实践的协调力量，首先来自于农村生活的广大实践者。他们以民主参与的方式广泛地参与治理体系的规则生成过程，以参与主体的交叉性、重叠性、相关性等对他们参与生成的不同规则体系在内容上进行必要协调，在制度制定的过程中广开言路有利于“实现乡村治理的多元规范”的协调性。

其次，最能体现农村实践的协调力量还来自于自觉地把握了农村实践的性质、内容及其特点的基层党组织。基层党组织及党员或从学习中国共产党关于农村发展及农村治理的有关文件而深入了解农村的实践，或依靠自己在农村实践中的先进性自觉地把握农村实践的整体性需求及内容特点，从而在农村多元治理体系中处在领导和引导的地位，从而得以成为耦合不同治理主体所生成之规则的领导者、组织者及协调者。将不同治理主体所生成的规则耦合成一个逻辑自洽的规则体系，使党在农村的政治领导贯彻和落实在农村治理的规则体系上。

3.3 农村多元规则耦合的立法协商路径

农村多元治理主体所生成的规则体系就其来源来看无疑是多元并存的，虽然多元规则之间的耦合具有农村社会整体联系性的客观基础，但规则之间的耦合还是需要借助于必要的立法协商方可完成。多元规则之间的耦合在本质上就是解决不同来源的规则的内容不衔接、规范重叠及逻辑冲突问题。这一方面要求各个治理主体在形成相应的规范体系时，就要充分发挥协商民主的制度优势，通过协商民主的环节进行立法协商，让公众的意志在立法上表达得充分、汇集得完整。将村庄层面的整体性内容纳入各个治理主体的规范体系内容里，当各主体最大限度地通过协商民主的环节吸纳村庄层面的整体性内容时，不同治理主体所形成的多元规范体系就会因为各自都较好地体现了村庄层面的整体性，而不至于在规范的内容方面出现较多的内容重叠及规范冲突。另一方面也要求各个治理主体在形成其规范体系的时候，要充分发挥基层党组织的作用，既可以通过党员吸纳基层党组织对某个治理领域规范内容体系的指导性意见，从而将各个治理主体规范形成的过程纳入基层党组织的实质性领导之下，也可以在基层党组织的领导下进行规则体系的建构工作，自觉将各自建章立制的工作纳入基层党组织的领导之下。

在规则耦合的社会实践中，不论是各个治理主体充分发挥了协商民主环节的作用，还是不同治理主体自觉地将自己建章立制的工作置于基层党组织领导之下，都要注重建章立制工作中协商民主环节的合理程序。这一方面是因为只有协商民主环节的程序合理才能充分反映治理中的难点及重点等，并将群众中蕴藏的合理性意见与建议集中起来，既实现不同治理体系中规则内容的充分合理性，也实现基层党组织从总揽村庄全局和协调村治各方角度所进行的合理指导。另一方面则因为只有协商民主环节的程序合理，才能在确定规则的过程中充分从法理上教育群众，不仅能使群众由衷地认同规则并真诚地服从规则，而且还能使群众在法理一贯的基础上理解多元治理主体所生成的规则体系，同时需要通过司法健全农村治理体系。这样既有利于消除某个治理主体所生成规则的逻辑矛盾，也有利于消除不同治理主体所生成的规则间的逻辑矛盾，以奠定多元规则耦合的工作基础。

3.4 基层党组织领导农村的多元规则耦合

农村协商民主治理格局在规则耦合层面的工作，还需要在实践中充分发挥基层党组织的领导、组织及协调作用。一方面，基层党组织要自觉站在农村治理的领导地位上，站在农村社会经济文化发展的大局高度，自觉开展对农村中诸多治理主体之体系形成、组织建构及治理过程的领导，既要对本乡本土社会经济文化发展中出现的新型治理组织施加影响，使其在组织建构及治理过程中充分发挥协商民主的作用，将民众的参与引导到协商民主的合理程序中；也要积极开展与嵌入农村外来治理组织的联系，在帮助外来治理组织有效深入农村和扎根农村的过程中，从其治理环节完善和程序优化的高度丰富协商民主的内容，在增强治理组织与乡土社会的有机联系过程中提高农村民众对外来治理组织的信任度与认同感。另一方面，基层党组织作为农村的领导核心，要积极地进行规则耦合的协调工作，既注重通过党员在社会治理主体中发挥骨干作用，在治理主体建章立制的规范制定规则中体现基层党组织意志的建议等，从而在不同规则的生成环节上进行规则协调；也注重发挥基层党组织对其他治理主体的政治领导作用，将基层党组织关于相应治理领域规则的建议输入各个治理主体的规范生成过程，在不同治理主体生成规则的过程中，直接发挥基层党组织在农村治理中总揽全局和协调各方的作用；更注重发挥基层党组织在农村治理中的体系性建构作用，不仅要在各个治理主体生成的规则之上进行层级更高的建章立制工作，以便在整体上把不同来源的规则在逻辑上整合起来，形成法理一贯和规则衔接的规则体系，而且还要自觉地建构起基层党组织领导下的完善规则体系。

4 结语

农村社会经历改革开放40多年的发展已经发生翻天覆地的变化，民众生活水平获得了极大的提高，但仍然存在发展不充分的情形，社会、经济、文化等方面的发展任务依然十分繁重，乡村全面振兴势在必行。农村社会的政治建设却又明显不能满足乡村振兴的基础性需要，农村社会的治理水平亟待提高，在这样的背景下农村治理体系的完善和农村协商民主制度体系完善就显得尤为重要。基层党组织因为具有政治上及组织上的先进性而处在农村政治中心的地位，必然要在农村协商民主制度体系的发展与完善方面发挥重要的领导作用。农村协商民主制度体系建设中的规范完善与规则耦合必须充分发挥基层党组织的示范性及组织领导作用。

基层党组织一方面依据国家有关法律及党内法规的相关要求，自觉承担起领导农村协商民主制度建设的重要职责，自觉以自身的先进性居于政治中心的地位，发挥总揽农村协商民主制度全局及协调不同协商民主主体的作用，在农村协商民主的广泛性、整体性和协调性上发挥制度建设领导者的作用；另一方面也自觉通过党员把党组织的先进性带入其他协商民主的主体之中，发挥党员在多元协商民主主体中的先锋模范作用，使协商民主制度体系中的多元主体在制度建设的结果上增强彼此之间的衔接性与协调性，减少彼此在制度上的隔阂性及矛盾性。农村协商民主制度体系的规范完善与规则耦合在相当程度上取决于基层党组织的党建成果。只有高水平的党建才能给农村协商民主制度体系的规范完善和规则耦合提供坚强有力的政治中心，并由此促使农村协商民主不同部分的规范能够在民主性及科学性的维度完善起来，也使农村协商民主制度体系的规则呈现出整体性、协调性及统一性。

END

往期回顾

◆颜德如,张树吉|基层党组织统筹社区应急治理的组织化整合路径◆衡霞丨农村社区治理能力现代化的公共选择逻辑——基于15个省份150份政策文本的分析◆孙会岩丨中国共产党组织路线发展的历史逻辑与时代价值

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